Offentlig sektors styrning – stora risker med låtsaseffektiviseringar!

Om vi inte ändrar förhållningssätt i styrningen av välfärden, så står vi inför risken att fler och fler av välfärdens medarbetare tappar tilliten till de organisationer som de jobbar i. Som styrningen nu fungerar hyvlar den successivt bort ett par av de kanske viktigaste friskfaktorerna i arbetet: förutsättningarna och erkänslan för att göra ett bra jobb. Styrningen har under en längre tid varit designad för att pressa max ur medarbetarna, och eftersom den gränsen är relativ och lite suddig, flyttas den hela tiden till en punkt strax bortom dagens prestationer.

Det har väl knappast gått någon förbi att kommunerna och regionerna står inför bistrare tider. Det bottnar bland annat i att vi kommer ha relativt sett färre i arbetsför ålder och att vi går in i en svagare konjunktur. SKL gör i sin ekonomirapport för 2019 bedömningen att sektorn, efter möjliga skattehöjningar och aviserade statsbidrag, kommer sakna 20 miljarder 2022.

Eller, mer precist, skriver SKL i senaste ekonomirapporten att sektorn behöver ”effektivisera verksamheten motsvarande en årskostnad på cirka 20 miljarder år 2022”.

I denna användning av ordet effektivisering ligger min största farhåga för sektorns anställda. Tidigare i somras kom boken De effektiva av Marcus Larsson och Åsa Plesner från tankesmedjan Balans. De visar konkret, genom att gå igenom budgetar, med siffror och förklarande text hur kommuner och regioner lovar bibehållen eller utökad kvalitet med en mindre ekonomi, genom att på olika sätt räkna hem ”effektiviseringar”, utan att göra annat än att skära ner.

I olika budgetar görs detta på olika sätt och under olika namn – effektiviseringskrav, förändringsfaktor, omprövningskrav… På andra håll räknar man upp kostnader med en lägre faktor än kända kostnadsökningar, och lämnar de facto en nedskärning. Den tredje huvudlinjen är att lämna över underskott från tidigare år, och kräva att de arbetas in. Inte sällan används de resurser som ”blir till” genom effektiviseringar till ”satsningar” – i praktiken ökade krav på verksamheten. Allt detta är djupare förklarat i boken – den är måsteläsning!

I staten är motsvarande fenomen dolt i begreppet ”reformutrymme”. Till stor del kommer det till stånd genom att staten får en automatisk inkomstökning (genom framför allt ökande skattebas) men inte räknar upp statens utgifter (löneökningar till anställda, vissa socialförsäkringar och andra transfereringar mm), här förklarat av Sandro Scocco i en podd från Arena Idé. Inte heller statsbidragen till kommunerna räknas upp. Staten skär alltså realt ner bidragen till kommunerna (som ju mest är personalkostnader).

Reformutrymmet används sedan ofta till stor del till satsningar inom regioner och kommuner. Inte sällan är dessa förknippade med ökade krav: Kömiljarder, läsa-skriva-räkna-garantier, stimulansbidrag till äldreomsorgen, bidrag för att minska barngrupper i förskolan är alla ”satsningar” som tagits ur ”reformutrymmet”, som i sig uppkommer genom att inte kompensera verksamheterna för kostnadsutvecklingen.

Effektivisering och reformutrymme blir alltså i detta sammanhang Orwellskt nyspråk som döljer årligen återkommande besparingar, inte sällan i kombination med ökande krav.

Offentlig sektors medarbetare är hängivna. SCBs arbetsmiljöundersökning visar gång på gång att de (framför allt i kommuner och regioner, men också i staten) tycker att det de gör är meningsfullt, i avsevärt högre utsträckning än vad som är vanlig på arbetsmarknaden. Många är också höginvesterade, d.v.s. de har utbildat sig länge in i en position i välfärdssektorn och yrket blir ganska lätt en del av identiteten. Yrkesstoltheten är hög. Allt detta är naturligtvis bra, men det sätter dem i en rätt utsatt position. De tenderar att kompensera för otillräcklighet med uteblivna raster och pauser. Det är (också enligt SCB) hälften så stor andel som hinner ta pauser i region och landstingssektorn, jämfört med hela arbetsmarknaden, och det är betydligt fler som upplever en obalans mellan krav och resurser. Det kanske inte är enda förklaringen, men här finns en del av orsaken bakom att personalen i kommuner, och i nästan lika stor utsträckning regioner, är överrepresenterade i sjukstatistiken.

Som jag skrivit tidigare: ”Som politiker får man skära ner, och det är bra om man i verklig mening kan bidra till en effektivisering. Men om man kallar en nedskärning för en effektivisering blir signalen inte att vi (politiker och anställda tillsammans) söker nya former med en sänkt ambitionsnivå. Den blir ’du ska springa fortare’.” Den som påstår att välfärden kan effektiviseras, utan att säga hur, bör vara lite ödmjuk. Och den bör möta motstånd. Återkommer till det.

Lyckligtvis finns en viss, liten probleminsikt (även om det inte är specifikt resursfrågan som står i fokus). 2016 tecknade parterna både i stat och kommun- och regionsektorn, varsin avsiktsförklaring om åtgärder för friskare arbetsplatser. Inom statlig sektor har det bland annat resulterat i satsningar inom den partsgemensamma organisationen Partsrådet, där dels arbetet inom om arbetsområdet Arbetsmiljö fördjupats, dels det nya arbetsområdet Hållbart arbetsliv inrättats, för att ge stöd till myndigheterna att utvecklas på ett för personalen hållbart sätt.

Inom region- och kommunsektorn har avsiktsförklaringen fört med sig två saker som jag tänker nämna här, som på lite olika sätt är stöd i arbetet för en låg och stabil sjukfrånvaro. Det ena är Suntarbetslivs resursteam, ett konsultstöd som stöttar regioner och kommuner som önskar och har behov. Det andra är en bredare hjälp till självhjälp där lokala parter, i form av samverkansgrupp eller skyddskommitté, får stöd att forma lokala strategier. Det förra är i full gång, och det senare lanseras i oktober-november med kulmen i ett webbinarium 13/11. Akademikerförbundet SSRs förhandlingschef Markus Furuberg förklarar här.

Även Arbetsmiljöverket tar sikte på region och kommunsektorn i en informations- och inspektionssatsning – och då mer specifikt den politiska styrningen. Förra året kom ADI 563 Så kan du som politiker hantera arbetsmiljöfrågor där verket bland annat är tydligt med att förändrade budgetmässiga förutsättningar är förändringar i arbetsmiljön, och därför ska riskbedömas, och att kunskap om arbetsmiljön, till exempel hämtad ur det systematiska arbetsmiljöarbetet, ska vägas in när beslut fattas i styrningen av verksamheten.

Och här återkommer jag till ”möta motstånd”. De partsgemensamma från centrala parter ska naturligtvis vara partsgemensamma även lokalt, och just de två nämnda, liksom kunskap i arbetsmiljöfrågor, uppgiftsfördelning och ändringar i arbetsprocesser eller arbetsorganisation, ska tas upp i skyddskommittéarbetet. Och där ska det finnas skyddsombud.

Vad gäller arbetsmiljöverkets insats så bör den följas upp i de politiska nämnderna. Där finns fackliga representanter som kan efterfråga slutsatser av informationsinsatsen och specifikt hur budget mm riskbedöms.

De verktyg som nu finns och kommer är inga självändamål och de är definitivt inte begränsningar. De är snarare just redskap som vi fackligt kan använda för att nå våra mål. Det kan innebära arbete i både konflikt och konsensus, beroende på var vi har vår motpart.

Inget av detta är lätt, men det är något som vi är bör underlätta genom stöd, information, utbildning, lathundar, nätverkande eller på annat sätt. Eller – det är något som vi gör, men som vi i vissa sammanhang kanske behöver utveckla. OFR kommer till exempel i början av nästa år ta fram ett informationsmaterial till stöd för fackliga representanter i politiska nämnder.

Generellt handlar det om att jobba för att det systematiska arbetsmiljöarbetet funkar på båda ledder. Vi har en ganska stark bild av SAM på arbetsplatsen, men en generellt svagare bild av hur SAM ska löpa vertikalt i organisationen. Jag ser framför mig en vinkelväxel, med ett horisontellt och ett vertikalt kugghjul som hakar i varandra. Jag är dessutom helt övertygad om att motorn måste sitta på det vertikala hjulet. Det är först när högsta ledningen faktiskt efterfrågar ett systematiskt arbetsmiljöarbete värt namnen, som det kan få de effekter som är tänkta. Och dit måste vi leda dem.

19 augusti 2019

Erik Hallsenius, arbetsmiljöexpert OFR