Hur formar SKL arbetsmiljön i välfärden?

Sveriges kommuner och landsting, SKL, stöttar politiker och höga tjänstemän i kommuner och landsting att forma verksamheterna. På så vis bidrar man också till att forma arbetsmiljön för de 1 150 741 anställda i sektorn. Gräver man i SKLs olika stöd kring ledning och styrning syns det knappast. Faktum är att det nästan inte syns att det behövs personal för att nå målen. Här tittar jag på SKLs arbete med styrning och effektivitet, något om sjuktalen som indikator och om SKLs arbete med arbetsmiljöfrågor – och något om hur de kunde hänga ihop.

SKL skriver mycket om mål och resultatstyrning. Det handlar om att skaffa resultatmått och att efterforska brukarperspektiv, sätta mål och göra handlingsplaner – och på det sättet göra förbättringar i verksamheten. Mål sätts gärna i dialog med brukare, eftersom ”tjänstekvalitet handlar om att kunna leverera tjänster som tillfredsställer och helst överträffar brukarnas och patienternas behov och förväntningar”. Kvaliteten mäts med olika jämförande instrument och presenteras bland annat i Kommunens kvalitet i korthet, KKiK.

Tittar man till exempel i skriften Mål och resultat så kan man utläsa att det har gjorts stora kvalitetsvinster genom att höja kraven i skolan eller diskutera personalens värderingar i LSS. Och nöjt konstaterar SKL att ”Väl värt att notera är att inga av dessa resultatindikatorer är kopplade till en ökning av resurser och därmed är kostnadsdrivande. Ett gott bemötande eller höga förväntningar kostar inte mera.” Som om processerna i ett värdegrundsarbete eller ett målpreciseringsarbete var helt utan kostnader. I många exempel får tillkortakommanden hos personalen utgöra förklaring, samtidigt som det saknas resonemang runt kompetensutveckling, strategisk rekrytering eller annan personalpolitik.

Förändringar som föreslås påverkar, direkt eller indirekt, medarbetarnas arbetsmiljö. Det framgår dock aldrig att förändringar i målstyrning eller resurstilldelning utgör förändringar i verksamheten som ska undersökas och riskbedömas enligt föreskrifterna om Systematiskt arbetsmiljöarbete.

Det är inte konstigt att kvalitetskostnader döljs, eftersom ”kvalitet och effektivitet handlar om att utifrån medborgares, brukares och patienters perspektiv utveckla kvaliteten på välfärdstjänsterna till lägsta möjliga kostnad”.  Effektivitetsperspektivet är hela tiden närvarande, hela tiden kortsiktigt och ofta ganska brutalt. I inspirationsskriften Jakten på effektivitet får ett kommunalråd säga att det ”är lika frivilligt att arbeta i kommunen som det är att vara politiker. Det är nyttigt för medarbetarna att ha tummen i ögat”.

Jag har inget emot kvalitets- och effektiviseringsarbete; det kan till och med vara bra ur ett rent arbetsmiljöperspektiv. Så enkla saker som tidsanalyser kan bidra till detta, genom att man då lyckas identifiera illegitima arbetsuppgifter, bidra till en känsla av relevans, fokus och därmed mening. Det jag har något emot är att diskussionerna förs utan några djupare resonemang kring effekterna på de anställdas arbetsmiljö.

Men när effektiviseringar går från att vara en term som handlar om utveckling av arbetsprocesser, till att bli en förändringsfaktor i kommunbudgeten visar det att sättet som kommuner och landsting ser på effektiviseringar är rejält skevt. Läs gärna Tankesmedjan Balans betraktelse av SKLs Ekonomirapport 2017 ur ett arbetsmiljöperspektiv.

Tankesmedjan visar också i sin läsning av alla kommunbudgetar i Sverige, i ett flertal inlägg i bloggen och på Twitter visar hur detta praktiseras friskt: Man behåller åtaganden och minskar eller underlåter att räkna upp anslag. I flera fall drar man in resurser allmänt, lägger en del på något specifikt och går ut stort med att kalla det en satsning.

Något om sjuktal

Kommuner och landsting är de sektorer med högst sjuktal. Nu har både SKL och Försäkringskassan kommit med rapporter där de ger sina förklaringar till skillnaderna. En del av skillnaden får förklaringar som är rimliga, som att åldern på yrkesgrupperna skiljer sig åt. Men båda hävdar att det skulle vara en rimlig förklaring att sektorn har en hög andel kontaktyrken. Det är sant att kontaktyrkena har höga sjuktal nu, men historiskt sett var de arbetsmarknadens friskyrken, åtminstone för kvinnor.

Man anför också den höga andelen kvinnor som en förklaring. Det är inte heller en nödvändighet: Ur SKLs rapport, s 9 kan man utläsa att från ungefär 1963 till 1980 var kvinnor friskare än män. Arbetsmiljöverket konstaterar i sitt uppdrag Kvinnors arbetsmiljö att ”De högsta sjuktalen är relaterade till organisatoriska och sociala faktorer i arbetsmiljön” och att ”De behöver hanteras på organisatorisk nivå”. Forskning av Mats Hagberg på GU visar att den starkaste förklaringsfaktorn till skillnader mellan kvinnors och mäns sjukskrivningsmönster är möjligheten till återhämtning under arbetsdagen.

När man pratar om kön och kontaktyrken som drivande faktorer är det ett samband man ser, inte mer än marginellt en förklaring – korrelation utan (eller med svag) kausalitet. Det finns ett samband till som man talar för tyst om: Ohälsan är, som jag har visat i ett tidigare blogginlägg, störst i politiskt styrda branscher, framför allt i KL-sektorn men också i del delar av privat sektor som jobbar med offentliga uppdrag. Dessa branscher har varit arbetsmarknadens friskaste.

Vad har då hänt? Den fullständiga förklaringen handlar om ett stort antal komplext samverkande faktorer, men en sak kan man enkelt notera: Könsmönster på arbetsmarknaden eller kontakter med människor i vissa yrken har inte ändrats: Det har lednings och styrningsmodeller och effektiviseringsarbete däremot…

Fokus Arbetsmiljö

När SKL jobbar med styrning och ledning så är Arbetsmiljö verkligen en blind fläck, och när man får syn på ohälsan är ryggmärgsreflexen att bortförklara problemen. Men det finns också exempel på att SKL verkligen fokuserar på arbetsmiljöfrågor och producerar – och somt är väldigt bra.

Jag vill verkligen göra reklam för några av sakerna som kommit ur det stora projektet Uppdrag Psykisk ohälsa. Hela uppdraget är en jättesatsning där SKL enligt en överenskommelse med regeringen levererar en bred palett av åtgärder för att främja psykisk hälsa i allt från psykiatri till mottagande av nyanlända. Ett delområde handlar om att förebygga och förkorta sjukskrivningar. Den bygger på en gedigen forskningsgenomgång både om tecken att vara uppmärksam på och förslag på åtgärder riktade mot friska, personer i risk och personer i sjukskrivning. Åtgärder inkluderar arbetsanpassning, balansering av krav och resurser m.m., och bland riskfaktorer noteras organisationsförändringar, ledningsförändringar, omstruktureringar och nedskärningar. Inom ramen för projektet har man tagit fram filmer under rubriken ”vägen till väggen” och en affisch som borde sitta på varje chefsrum, fackexpedition och personalrum.

Mycket arbete på arbetsmiljöområdet pågår inom ramen för partsarbetet. Långsiktigt finns den gemensamma organisationen Suntarbetsliv som gör verktyg för att underlätta arbetsmiljöarbetet och inom AFA-försäkring finansieras forskning till ett värde av 50 mkr om året. Man har också nyligen antagit ett kollektivavtal samverkan och arbetsmiljö som ska simulera en ”fungerande lokal samverkan som utgår från arbetsplatsen avseende frågor som rör verksamheten och dess utveckling samt arbetsmiljö och hälsa”. Implementering pågår.

Just nu pågår ett större arbete inom ramen för parternas avsiktsförklaring om åtgärder för friskare arbetsplatser där det bland annat planeras för stöd till kommuner och landsting med hög sjukfrånvaro. Avsiktsförklaringen tecknades för ett och ett halvt år sedan och ett antal arbetsgrupper har kommit igång, men arbetet har ännu inte levererat något konkret bortsett från saker som redan varit på gång och sedan skrivits in i avsiktsförklaringsarbetet.

De nu nämnda verksamheterna har en del gemensamt: Ingen av dem har tillkommit på SKLs initiativ. Uppdrag psykisk hälsa är ett regeringsinitiativ finansierat över statsbudgeten. Avsiktsförklaringen tillkom under hot från regeringen som annars hade krävt ökat ekonomiskt ansvar för sjukskrivna. Kollektivavtal genereras i partsförhållanden med det tryck som finns där, och det är nog ganska säkert att påstå att vare sig Suntarbetslivs stödmaterial eller AFAs forskning hade blivit verklighet om inte de kollektivavtalade sjuk- och trygghetsförsäkringarna hade genererat ett överskott.

Om SKL själv får välja

Men allt arbetsmiljöarbete bottnar inte i hot eller mutor. SKL reder ut bitvis förtjänstfullt ut vad som gäller, till exempel på temasidan Arbetsmiljö och i olika seminarier. Särskilt värt ett omnämnande är utbildningspaketet förtroendevaldas arbetsmiljöansvar. Här, till skillnad från i diskussionerna om mål och styrning, uttrycks att ”medarbetare är engagerade, kunniga, ansvarstagande och motiverade är en förutsättning för att du som förtroendevald ska klara dina politiska uppdrag”.

I filmen Koppling mellan arbetsmiljö och hälsa redogör arbetsmiljöexperten Gunnar Sundqvist för vad vi vet om sambanden och om vad som främjar en god arbetshälsa. Bland friskfaktorerna som han tar upp finns balans mellan krav och kontroll, närvarande ledarskap, känsla av sammanhang, upplevd rättvisa, kompetensutveckling…

Och framåt?

Jag har den största respekt för SKLs arbetsmiljöexperter. De vet mycket om risk- och friskfaktorer i arbetslivet i allmänhet och i offentlig sektor i synnerhet. De känner väl de faktorer som nämns i filmen, om hur personligt och kollektivt inflytande hänger ihop med hälsa, hur högsta ledningens lyhördhet och fokus på frågan om anställdas välbefinnande korrelerar med både låga sjuktal och goda resultat…

Men på något sätt är det så att SKL bara ser arbetsmiljöfrågan när de tittar rakt på den. Ofta används expertisen till att förklara att det egentligen inte är så illa, i stället för att få bistå med lösningar och perspektiv. Allra sämst beställt är det med förmågan att fästa blicken på frågan om balans mellan krav och resurser. I dessa diskussioner finns inte rätt experter med. När kommunerna samtidigt höjer ribban och sänker marken; marknadsför ”satsningar” samtidigt som de i praktiken krymper kostymen, kan de göra det lutade mot en idé om effektiviseringar som de hittar i SKLs rådgivning.

Drömmen är att SKLs arbete redan på nivån mål- och resultatstyrning, och mitt i diskussionen om effektiviseringar, skulle leva den kunskap som presenteras i filmen, i Uppdrag psykisk hälsa, i arbetsmiljöforskningen och som SKLs arbetsmiljöexperter har i blodomloppet.

28 mars 2018

Erik Hallsenius, arbetsmiljöexpert OFR