Arbetsmiljö och målstyrning

I en tidigare bloggpost har jag visat att ohälsan är störst i offentlig sektor, i branscher som regleras av offentlig styrning och/eller till stor del är skattefinansierad. Där lovade jag också att återkomma med en förklaring till varför, och jag gav en hint; det har delvis med oönskade effekter av målstyrning att göra.

Men först några grundläggande fakta på området:

• Ökningarna av sjukskrivningarna drivs mest av psykiska diagnoser. Denna utveckling är starkare i offentlig sektor än på övriga arbetsmarknaden, enligt Försäkringskassan.
• De höga sambanden mellan stress i arbetsmiljön och depression/utmattningssyndrom är vetenskapligt fastställda. Arbetsrelaterad stress utvecklas mest vid 1) höga i kombination med små påverkansmöjligheter 2) bristande mänskligt stöd 3) upplevda orättvisor och 4) låga samband mellan belöning och ansträngning, allt enligt SBU.

Punkt 1) och 2) brukar sammanfattas i den väl validerade krav-kontroll-stödmodellen. Begreppet ”kontroll” handlar om den anställdes möjlighet att ta kontroll över sin arbetssituation, och ersätts numera ofta med ”resurser”, alltså resurser som står till den enskildes förfogande för att tillgodose kraven. Det jag ska visa här är hur styrningen av offentliga verksamheter griper in i vardagen på ett ohälsosamt sätt. Det ska jag göra utifrån ett resonemang om kedjan ”politisk styrning–ledarskap–arbetsmiljö”.

För att börja i slutet på kedjan, i förhållandet mellan ledarskap och arbetsmiljö, kan man med flera forskare konstatera att två destruktiva typer av ledarskap märker ut sig när det kommer till att skapa problem i framför allt den sociala arbetsmiljön; laissez-faire och autokrati (”låt gå” respektive ”hård toppstyrning”, grundläggande beskrivet av Blomberg).

Laissez faire

Laissez-fairechefen upplevs av de anställda som svävande, ointresserade, frånvarande, okunniga och/eller rädda. De bidrar vare sig med att tydliggöra, sortera i eller reducera krav. De lastar i praktiken över kraven som ställs på organisationen direkt på de anställda och lämnar folk inom sitt ansvarsområde att fatta individuella beslut utan egentligt stöd, och utan att de vara trygga i att besluten får stöd om de utsätts för kritik.

Redan i organisationen är det bäddat för denna typ av problem. Offentlig sektor har utvecklat organisationer med stora kontrollspann, alltså många anställda per chef. Särskilt tydligt är detta i skola, vård och omsorg.

Men organisationens utformning räcker inte som förklaring. Offentlig sektor har gått mot en ökad målstyrning. Målstyrning har i praktiken betytt ganska olika saker i olika verksamheter, men ofta inbegriper målstyrningen en delegering av hur målen ska uppnås, inom givna ramar. Den professionella medarbetaren bryter ner de övergripande målen i egna mål och planerar för hur målen ska uppnås, chefen följer upp och sammanställer och återrapporterar. Ibland är denna process mer kollektiv, ibland individuell. Alltför sällan underlättar den för de anställda att ta kontroll över situationen. Eftersom processen också tar tid blir resultatet att man har mindre tid att ta sig an ett mer komplicerat uppdrag.

Överst i målhierarkin finns politiska målbilder, ofta uttryckta i parallella styrdokument. Ibland är det speciallagstiftningar (skollag, socialtjänstlag, hälso- och sjukvårdslag osv), alltid är det verksamhetsplaner och budgetar. I målsättningsprocesserna bryr man sig ganska lite om hur genomförbara målen är. Det lämnas till ”verksamheten” eller ”professionen”. Typiskt sett görs detta utan att man har en idé om när eller hur (i bemärkelsen i vilka strukturer) professionen faktiskt ska utveckla sin praktik för att nå målen. Denna brist fortplantas alltså ner i organisationen – och chefen med de extremt många medarbetarna får sedan organisera fram detta. Eller – som ofta – lämna det vidare till arbetsplatsen, arbetslaget eller individen att lösa. Ett extremt men sant exempel är kommunen som satt upp 113 mål för de olika verksamheterna, men inget av dem handlar om personalens arbetsmiljö eller om möjligheterna att lyckas med arbetet.

Till synes är det attraktivt – yrkesstolthet, professionalism, förtroende… och ofta går det i lås – välfärdens medarbetare är beredda att sträcka sig långt för att göra det som de utbildat sig för. Men i praktiken börjar den väg som slutar i ett ledarskap präglat av laissez faire här. Det finns naturligtvis chefer som lyckas kompensera för dessa krafter och skapa gynnsamma miljöer, i alla fall för de flesta för det mesta, och det finns gott om anställda som med driv och trygghet lyckas forma ett gott arbete och en arbetssituation som de är tillfreds med. Men risken är stor att det havererar och stressen och misslyckandet gruppens eller den enskilde chefen och medarbetarens.

Situationen blir än tuffare när man lägger ekonomi till ekvationen. Tankesmedjan Balans har i ett antal granskningar visat hur kommun efter kommun, och i någon granskning också landsting, skriver fram mål för ökad måluppfyllelse samtidigt som de i praktiken skär ner genom att skriva upp sina budgetar med mindre än man utlovat i löneökningar. Här kan politiken stoltsera över budget i balans samtidigt som man delegerar misslyckandena ut i organisationen.

Autokrati

Den andra ledartypen, autokraten, upplevs ofta olika av olika anställda. I botten finns en toppstyrande, kontrollerande stil som kan ta sig många olika uttryck: Manipulativ, skrämmande, skuldbeläggande, godtycklig, oförutsägbar, misstänksam… Men det är inte säkert att de sidorna ses av alla. Hen kan samtidigt vara driftig, beslutsam, tydlig… Den här chefen bygger lätt en arbetsplats där några favoriseras.

Offentlig sektors målstyrningssystem innehåller komponenter som göder även den här typen av ledarskap. De uppföljningssystem som jag nämnt ovan är i sig krävande. För att kunna följa upp mål görs mätningar, revisioner, tas in underlag – ofta genom enkäter som måste besvaras i tid och genom IT-system som alla måste lära sig. Till detta kommer en tilltro till att man kan inspektera fram kvalitet genom ännu fler uppföljningar.

En svårhanterlig del i detta är de olika rapporteringssystem som kommit där klienter, elever, vårdnadshavare och patienter kan anmäla på olika sätt. I grunden finns här något positivt, men med den brist på stöd som organisationerna innebär återstår skruvade krav och skuldbeläggande av enskilda. Samma resonemang går att lägga på avvikelserapporteringssystem som till exempel lex Sarah och lex Maria. Båda dessa typer av system blir också mer komplicerade med det moment av sälj som kommer med kundvalssystemen.

I uppdraget som chef ingår att differentiera i någon mening. Det finns uppenbart i lönesystem, men också i fördelning av arbetsuppgifter, i arbetsmiljölagens krav på att arbetet ska anpassas till vars och ens förutsättningar, i kompetensutvecklingssystem mm. Det går att få dessa att spela väl med varandra, men alltför ofta och alltför lätt slutar det med att alltför många upplever att de möts av ett orättvist och godtyckligt ledarskap, när chefen med knappa resurser på det sätt som systemen tillåter försöker balansera.

När kontroll, sanktion och incitament är mer bärande delar än stöd och utveckling blir det dessutom rationellt att gömma brister och tillkortakommanden, även om det för den samvetsgranne faktiskt är en hälsorisk. Risken förstärks av att yrkesvardagen ofta är överlastad och individer blir tvungna att prioritera. Alltför sällan prioriterar välfärdens hjältar sig själva – raster, pauser, fritid och nattsömn blir regelbundet bortprioriterade. Och trots det lever de med känslan att ha prioriterat bort något viktigt – och inte sällan straffas de för det. I praktiken så blir varje prioritering ett dubbelbestraffningsläge: Det som man är tvungen att prioritera bort kan man bli formellt eller informellt sanktionerad för. Systemen som är tänkta att driva utveckling driver i stället ohälsa.

Lägger man ihop det blir det än mer komplicerat

Min poäng är alltså att med den politiska styrning som vi har utvecklat de senaste kanske 25 åren gynnar två aspekter på dåligt ledarskap; laissez faire och autokrati. Som arbetsgivare lyckas de inte heller kompensera för uppkomna problem inom ramen för sitt arbetsmiljöansvar; den typ av risker som styrningen medför blir sällan eller aldrig uppmärksammade i ett systematiskt arbetsmiljöarbete.

Det vore dock inte hederligt att säga att politikerna håller sig helt okunniga och ointresserade av att stävja utvecklingen. Problemen som kommer med ett låt-gå-ledarskap har varit kända länge och för ett drygt år sedan kom Arbetsmiljöverkets föreskrifter om organisatorisk och social arbetsmiljö. Där ställs en rad krav som syftar till att skapa en arbetsmiljö där krav och resurser är i balans. Bland annat handlar det om att arbetsgivaren ska vara tydlig med vilka arbetsuppgifter som ska prioriteras och vart man ska vända sig för stöd.

Även de auktoritära systemens baksida har uppmärksammats mycket i debatten. Kritiken mot de här aspekterna formuleras ofta under rubriken New Public Management (NPM). Särskild uppmärksamhet ges den brist på tillit som inspektionssamhället signalerar. Regeringen har tillsatt en tillitsdelegation som fått uppdraget att forma styrning av offentlig sektor mer baserad på tillit. Arbetsmiljö är inte huvuduppdraget, det handlar mer om att komma tillrätta med de effektivitetsbrister som NPM ger upphov till. Men man ser dock arbetsmiljön och attraktiviteten för yrkena som önskade bieffekter.

Problemet med dessa två uppsättningar åtgärder är dock att det som är en lösning på det ena problemet riskerar att spä på det andra. Medan medicinen som OSA ger mycket väl kan hämma utvecklingen av laissez faire och gynna utvecklingen av stöd, kan det samtidigt bli ytterligare ett redskap att hårdstyra de anställda med. Om en chef med en svagt bemannad organisation och krav på sig att styra upp och rationalisera får klargjort för sig att ”Arbetsgivaren ska se till att arbetstagarna känner till /…/ vilket resultat som ska uppnås med arbetet, [och] /…/ vilka arbetsuppgifter som ska prioriteras /…/” (OSA § 10) så kan det få effekter som stärker ett autokratiskt förhållningssätt. Arbetsmiljöforskaren Lisbeth Rydén visar förtjänstfullt hur detta kan ta form, bland annat i denna föreläsning.

På motsvarande sätt kan idén om en styrning som bygger på tillit till personalen kanske bidra till att minska en hård styrning, men underblåsa de problem som hänger ihop med det ett ledarskap som präglas av laissez faire. Tankesmedjan Balans visar under rubriken Konsten att delegera ett misslyckande hur ett antal chefer som signalerar att de inte kan få ihop sin verksamhet får svaret att politikerna litar på att de kommer att ”använda sin kreativitet för att skapa en riktigt bra verksamhet”.

I den bild som jag skissar står alltså inte hård styrning och svag styrning mot varandra. Motsatsen till laissez faire är snarare stödjande och motsatsen till autokratiskt är tillitsfullt. Det vi har utvecklat idag är ett läge där stödet till den enskilde eller gruppen är svagt, ett läge lätt som driver ångest, men också flyktbeteende, konflikter och mobbning (den senare kraftfullt illustrerat av föreningen Bakom leendet). En organisation som har kvar sin autokratiska styrning, men som utvecklar systematiskt stöd kommer lyfta av en del av kraven och få bort en del av godtyckligheten, men kvar blir känslan av instängdhet och begränsningen av utrymmet att använda sin kompetens. Med en styrning som driver Laissez fair med twisten tillit minskar rädslan för repression från den egna organisationen, men kvar står ett utelämnande i förhållande till avnämaren.

Det går att skapa lösningar

Det riktiga tricket ligger i att utveckla en organisation som är tillitsfull och stödjande samtidigt. Jag tror att det bäst startar i en omläsning av problemen kring tillit i offentlig sektors arbetsmiljö. Tillit är en palindrom; det stavas lika dant från båda håll. När regeringen och tillitsdelegationen beskriver utmaningen med tillit i styrningen handlar det om politikens, huvudmannens och arbetsgivarens tillit till de anställda. Historiskt är det rimligt – bristen på tillit till personalen och alla de styrsystem som kommit med den har varit en drivande faktor fram till det läge som vi har idag.

Men utvecklingen har lett till en punkt där personalen i offentlig sektor inte litar på sin organisation. Man litar inte på att man får stöd den dag det skulle behövas, man litar inte på att man inte blir uthängd om kritik riktas mot jobbet, man litar inte på att den som sätter mål och ramar för verksamheten bryr sig om möjligheterna att gå i mål, eller om hur arbetet påverkar deras hälsa.

Därför måste arbetet börja i den andra ändan. Den första frågan som arbetsgivaren måste ställa är vad som måste till för att personalen ska känna tillit till sin arbetsgivare. Precis hur det kan se ut har jag ingen aning om, men några komponenter är givna. En är att man bygger organisation för att verkligen höra de signaler som kommer från dem som ska göra jobbet. Sådana organisationsmodeller utvecklas, till exempel Stamina som är ett ramverk för att kartlägga läget på en arbetsplats, sortera i den uppkomna bilden och skicka frågor till den plats i organisationen där de hör hemma. En andra är en kompetensutveckling värd namnet. En tredje är ett verkligt engagemang i arbetshälsan hos dem som man har arbetsmiljöansvar för.

En fjärde, kanske den viktigaste, är att vara intellektuellt hederlig i styrningen. Som politiker får man skära ner, och det är bra om man i verklig mening kan bidra till en effektivisering, men om man kallar en nedskärning för en effektivisering blir signalen inte att vi (politiker och anställda tillsammans) söker nya former med en sänkt ambitionsnivå. Den blir ”du ska springa fortare”. För det som skapar offentlig sektors otrygghet och stress, och i förlängningen ohälsa, är när de politiska besluten blir otydliga och när de som ska göra jobbet inte ser hur de kan ta kontroll över den situation som kraven genererar.

28 juni 2017

Erik Hallsenius, arbetsmiljöexpert OFR